L’Affare del
Nuovo Reclutamento
dei docenti
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REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 18 gennaio 2010
NUMERO AFFARE 00008/2010
OGGETTO:
Ministero dell'Istruzione dell'Università e della
Ricerca.
Schema di regolamento concernente “Definizione della disciplina dei
requisiti e delle modalità della formazione
iniziale degli insegnanti della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e
della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi dell’articolo 2,
comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244”
LA SEZIONE
Vista la relazione AOO Uff Leg 5376 del 17/12/2009 con
la quale il Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca ha
chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di rewgolamento in
oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore
Consigliere Francesco Bellomo;
PREMESSO
Con nota del 17 dicembre 2009, pervenuta al Consiglio
di Stato il 5 gennaio 2010, il Ministero dell’istruzione, dell’università e
della ricerca ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di decreto
recante regolamento concernente “Definizione della disciplina dei requisiti e
delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola
dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo
grado, ai sensi dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n.
244”
Stabilisce detta disposizione che: “Nelle more del
complessivo processo di riforma della formazione iniziale e del reclutamento
dei docenti, anche al fine di assicurare regolarità alle assunzioni di
personale docente sulla base del numero dei posti vacanti e disponibili
effettivamente rilevati e di eliminare le cause che determinano la formazione
di precariato, con regolamento adottato dal Ministro della pubblica istruzione e
dal Ministro dell'università e della ricerca ai sensi dell'articolo 17, comma
3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sentiti il Ministro dell'economia e
delle finanze e il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per
materia e per le conseguenze di carattere finanziario da rendere entro il
termine di quarantacinque giorni, decorso il quale il provvedimento può essere
comunque adottato, è definita la disciplina dei requisiti e delle modalità
della formazione iniziale e dell'attività procedurale per il reclutamento del
personale docente, attraverso concorsi ordinari, con cadenza biennale, nei
limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente per il reclutamento del
personale docente, senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica e fermo
restando il vigente regime autorizzatorio delle assunzioni […]”.
Con il regolamento in oggetto sono disciplinati i
requisiti e le modalità della formazione iniziale del personale docente,
essendo rinviato a un successivo regolamento ministeriale la disciplina della
“attività procedurale” per il reclutamento.
Nella relazione di accompagnamento è illustrato come i
due aspetti, anche se logicamente collegati (in quanto la formazione del
docente è funzionale al suo reclutamento), hanno un’urgenza differente. La
sospensione legislativa delle procedure di accesso alle Scuole di
specializzazione per l’insegnamento secondario (SSIS), infatti, avvenuta
secondo il disposto dell’articolo 64, comma 4-ter del decreto legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge n. 133 del 2008, implica
la necessità di offrire in tempi brevi un adeguato percorso per la formazione
degli insegnanti, la cui immediata riqualificazione contribuisce al
miglioramento del livello qualitativo della scuola italiana. La revisione delle
procedure di reclutamento esige, al contrario, una tempistica diversa, atteso
che i docenti che seguiranno i nuovi percorsi concluderanno il loro ciclo
formativo in cinque o sei anni (a seconda del tipo di scuola nella quale
andranno ad insegnare). Peraltro nell’immediato non vi è alcuna possibilità di
avviare nuove procedure di reclutamento, posto che ad oggi il Ministero è
obbligato ad attingere previamente dalle c.d. graduatorie ad esaurimento.
Ciò posto può passarsi ad elencare il contenuto del
regolamento, che si compone di 16 articoli.
L’articolo 1 definisce le finalità del regolamento che
stabilisce i requisiti e le modalità della formazione degli insegnanti della
scuola dell’infanzia, primaria, nonché secondaria di primo e secondo grado.
L’articolo 2 illustra gli obiettivi che la formazione
degli insegnanti intende perseguire per valorizzare e qualificare la funzione
docente attraverso l’acquisizione di competenze disciplinari,
psico-pedagogiche, metodologico-didattiche, organizzative e relazionali
necessarie a far raggiungere agli allievi i risultati di apprendimento previsti
dall’ordinamento vigente.
L’articolo 3 definisce i percorsi formativi che
garantiscono l’acquisizione delle predette competenze in relazione alle singole
classi di abilitazione. I percorsi formativi sono articolati in un corso di
laurea magistrale a ciclo unico per la scuola dell’infanzia e la scuola
primaria comprensivo di un tirocinio, ed in un corso di laurea magistrale
biennale ed un successivo tirocinio per la scuola secondaria di primo e secondo
grado. I percorsi formativi preordinati all’insegnamento delle discipline
artistiche, musicali e coreutiche della scuola secondaria di primo grado e di
secondo grado sono attivati dalle università e dagli istituti di alta
formazione artistica, musicale e coreutica di cui alla legge 21 dicembre 1999,
n. 508, nell’ambito dei quali si articolano nel corso di diploma accademico di
II livello e nel successivo anno di tirocinio, costituiscono parte integrante
di tutti i percorsi formativi. Si prevedono, inoltre, per i percorsi formativi
per l’insegnamento nella scuola secondaria periodi di tirocinio nelle
istituzioni scolastiche facenti parte del “sistema nazionale di istruzione” e
ricomprese nell’istituendo albo regionale.
L’articolo 4 disciplina i corsi di laurea magistrale
dedicati alla formazione degli insegnanti, prevedendo il richiamo della
normativa di cui al decreto ministeriale n. 270 del 2004, con alcune deroghe
riguardanti i requisiti minimi in termini di strutture didattiche e
scientifiche e il numero dei crediti previsti per l’attivazione dei corsi
universitari. E’ poi disciplinata la facoltà di istituire corsi di laurea
magistrale con il concorso di una o più facoltà dello stesso ateneo ovvero,
sulla base di specifica convenzione, con il concorso delle facoltà di più
atenei. E’ peraltro in ogni caso vietata la creazione di organi di gestione del
corso indipendenti e separati dalle facoltà di riferimento e dalle università
interessate.
L’articolo 5, dedicato alla programmazione degli
accessi, attribuisce al Ministro dell’istruzione, dell’università e della
ricerca il compito di definire annualmente con proprio decreto la
programmazione degli accessi ai percorsi formativi, tenendo conto delle
previsioni del fabbisogno di personale docente del sistema nazionale di
istruzione per i diversi gradi e ordini di scuole e per classi di abilitazione,
effettuate dagli uffici scolastici regionali, nonché delle disponibilità degli
atenei e degli istituti di alta formazione artistica, musicale e coreutica ad
attivare e a svolgere i percorsi medesimi. Con decreto il Ministro definisce,
altresì, le modalità di svolgimento e le caratteristiche delle prove di accesso
ai percorsi, che comunque sono svolte contestualmente a livello nazionale.
L’articolo 6 disciplina il corso di laurea magistrale
per l’insegnamento nella scuola dell’infanzia e nella scuola primaria, a numero
programmato con prova di accesso, prevedendo l’attivazione presso le facoltà di
scienze della formazione e presso altre facoltà appositamente autorizzate dal
Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Il corso,
strutturato secondo la tabella 1 allegata al regolamento, include attività di
tirocinio (per complessive 600 ore pari a 24 CFU) che hanno inizio nel secondo
anno di corso e si svolgono secondo modalità tali da assicurare un aumento
progressivo del numero dei relativi CFU fino all’ultimo anno. Il corso si
conclude con la discussione della tesi e della relazione finale di tirocinio
che costituiscono, unitariamente, esame avente anche valore abilitante
all’insegnamento nella scuola dell’infanzia e nella scuola primaria.
L’articolo 7 è dedicato alla formazione degli
insegnanti della scuola secondaria di primo grado e ne disciplina i percorsi
formativi prevedendo il conseguimento della laurea magistrale a numero
programmato con prova di accesso, lo svolgimento del tirocinio formativo attivo
ed il relativo esame finale con valore abilitante. Le tabelle allegate al
regolamento (nn. 2, 3, 4, 5, 6 e 7) individuano per ciascuna classe di
abilitazione i requisiti per accedere alla prova di accesso al corso a numero
programmato e la laurea magistrale necessaria per accedere al tirocinio
formativo attivo. Le università sono peraltro abilitate ad ammettere al
predetto tirocinio, in soprannumero, previo superamento di apposita prova
orale, una serie di categorie di soggetti, in possesso di titoli attinenti
all’attività di ricerca scientifica (dottori di ricerca, ricercatori a
contratto, etc.).
L’articolo 8 disciplina la formazione degli insegnanti
della scuola secondaria di secondo grado con la medesima tecnica dell’articolo
7, prevedendo il conseguimento della laurea magistrale a numero programmato con
prova di accesso lo svolgimento del tirocinio formativo attivo ed il relativo
esame finale con valore abilitante In tal caso, però, la definizione dei
requisiti per essere ammessi alla prova di accesso e delle lauree necessarie
per accedere al tirocinio annuale sono rimesse ad un successivo decreto
ministeriale, che terrà conto della revisione delle classi di abilitazione
discendente dall’attuazione dell’articolo 64, comma 4, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008,
n. 133 e del decreto legislativo 17 ottobre 2005 n. 226. Anche in tal caso è
peraltro disciplinata l’ammissione di alcune categorie di soggetti che abbiano
maturato determinate esperienze nel campo della ricerca scientifica al
tirocinio formativo annuale.
L’articolo 9 disciplina la formazione degli insegnanti
di materie artistiche, musicali e coreutiche della scuola secondaria di primo e
di secondo grado, prevedendo il conseguimento del diploma accademico di II
livello ad indirizzo didattico a numero programmato e con prova di accesso al
relativo corso, lo svolgimento del tirocinio ed il relativo esame con valore
abilitante. Le tabelle allegate (nn. 8, 9 e 10) individuano, per ciascuna
classe di abilitazione per l’insegnamento nella scuola secondaria di primo
grado i corsi accademici biennali necessari per accedere al tirocinio annuale,
mentre con decreto del Ministro si provvederà ad adottare le tabelle che
individuano, per le classi di abilitazione all’insegnamento nella scuola
secondaria di secondo grado, i corsi accademici di II livello necessari per
accedere al tirocinio annuale.
L’articolo 10 disciplina l’istituzione e lo
svolgimento del tirocinio per la formazione degli insegnanti della scuola
secondaria di primo e di secondo grado, configurandolo quale corso di
preparazione all’insegnamento, le cui attività corrispondono a 60 crediti
formativi universitari, suddivisi secondo la tabella allegata n. 11. Il
tirocinio ha durata annuale e attribuisce, previo superamento di un esame
finale, il titolo di abilitazione all’insegnamento nella scuola secondaria di
primo e secondo grado in una delle classi di abilitazione vigenti.
L’articolo 11 è dedicato ai docenti tutor e prevede
che le università interessate stipulino apposite convenzioni con le istituzioni
scolastiche del sistema nazionale di istruzione elencate nell’istituendo albo
regionale. I dirigenti scolastici di tali istituzioni designano, fra i docenti
di ruolo che ne hanno fatto domanda, i tutor dei tirocinanti che hanno il
compito di orientare gli studenti rispetto all'organizzazione istituzionale e
didattica e rispetto alle diverse attività e pratiche in classe, di
accompagnare e monitorare l'inserimento in classe e la gestione diretta dei
processi di insegnamento degli studenti tirocinanti.
L’articolo 12 è dedicato all’elenco regionale delle
istituzioni scolastiche del sistema nazionale di istruzione, accreditate ad
accogliere i tirocinanti nei percorsi formativi degli insegnanti. Il periodo di
tirocinio può essere altresì svolto nei centri d’istruzione per gli adulti.
L’albo, che deve essere tenuto in forma telematica, è predisposto e aggiornato
dagli Uffici scolastici regionali. Ciascun Ufficio scolastico regionale,
inoltre, vigilerà sulla corretta applicazione della normativa inerente allo
svolgimento del tirocinio formativo attivo, potendo escludere dall’albo le
istituzioni scolastiche nelle quali siano avvenute irregolarità. Al Ministero
spetta invece il compito di stabilire con proprio decreto i criteri per
l’accreditamento delle istituzioni scolastiche.
L’articolo 13 si occupa dei corsi di formazione per il
conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno didattico agli
alunni con disabilità, prevedendo che, in attesa della istituzione di
specifiche classi di abilitazione, la specializzazione per l’attività di
sostegno didattico agli alunni con disabilità si consegue esclusivamente presso
le università. A conclusione del corso il candidato che supera con esito
favorevole l’esame finale consegue il diploma di specializzazione per
l’attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità, che consente
l’iscrizione negli elenchi per il sostegno ai fini delle assunzioni a tempo
indeterminato ed a tempo determinato sui relativi posti disponibili.
Anche l’articolo 14 è dedicato ad un particolare
percorso formativo, attribuito in via esclusiva alle università, quello di
perfezionamento per l’insegnamento di una disciplina non linguistica in lingua
straniera. In particolare, le università, nei propri regolamenti didattici di
ateneo, possono disciplinare i predetti corsi, articolandoli per la scuola
secondaria di secondo grado e prevedendo l’acquisizione di almeno 60 crediti
formativi comprensivi di un tirocinio di almeno 300 ore pari a 12 CFU. A
conclusione del corso, al candidato che supera con esito favorevole l’esame
finale è rilasciato il certificato attestante le acquisite competenze per
l’insegnamento di una disciplina non linguistica in lingua straniera.
L’articolo 15 reca le norme transitorie.
L’articolo 16 reca la norma finanziaria che garantisce
l’invarianza della spesa prevedendo che i corsi previsti dal regolamento sono
finanziati con i proventi derivanti dalle tasse e dai contributi degli studenti,
senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.
CONSIDERATO
Il regolamento in questione appartiene alla tipologia
di cui all’art. 17, comma 3 legge 23 agosto 1988, n. 400, che prevede la
possibilità di adottare con decreto ministeriale regolamenti nelle materie di
competenza del ministro quando la legge espressamente conferisca tale potere.
Sul piano formale il regolamento trova, dunque, piena
legittimazione nell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n.
244.
Esso, altresì, ricade in una materia sottoposta alla
potestà legislativa dello Stato, come tale riservata ai regolamenti statali. Il
riparto delle competenze normative in materia di istruzione è definito dal
nuovo articolo 117 della Costituzione come segue:
- spetta allo Stato la potestà legislativa esclusiva
di dettare le “norme generali sull’istruzione” (comma 2, lett. n);
- spetta alla potestà concorrente della Regione la
materia “istruzione”, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con
esclusione dell’istruzione e della formazione professionale (comma 3).
Con la sentenza n. 200 del 2009 della Corte
costituzionale, pronunciandosi sulla legittimità costituzionale dell’articolo
64 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, ha ribadito che «il sistema
generale dell'istruzione, per sua stessa natura, riveste carattere nazionale,
non essendo ipotizzabile che esso si fondi su una autonoma iniziativa
legislativa delle Regioni, limitata solo dall'osservanza dei principi
fondamentali fissati dallo Stato, con inevitabili differenziazioni che in
nessun caso potrebbero essere giustificabili sul piano della stessa logica. Si
tratta, dunque, di conciliare, da un lato, basilari esigenze di “uniformità” di
disciplina della materia su tutto il territorio nazionale, e, dall'altro,
esigenze autonomistiche che, sul piano locale-territoriale, possono trovare
soddisfazione mediante l'esercizio di scelte programmatiche e gestionali
rilevanti soltanto nell'ambito del territorio di ciascuna Regione».
La materia oggetto del presente regolamento non è sottoposta
a riserva di legge assoluta (arg. ex art. 33, comma 2 Cost. : “La Repubblica
detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti
gli ordini e gradi”), sicché ben possono essere adottati regolamenti che non si
limitino a dettare una disciplina di tipo esecutivo, ma diano attuazione alla
normativa di rango superiore, dettando modifiche e integrazioni delle norme
vigenti in materia. Il presente regolamento rispetta tali vincoli.
Nella prospettiva della legittimità formale e sostanziale
del testo occorre verificare la fedeltà alla fonte primaria, la compatibilità
con il quadro legislativo del settore e la coerenza con il sistema.
Sotto il primo profilo risultano rispettati sia
l’oggetto previsto dalla norma di autorizzazione (la disciplina dei requisiti e
delle modalità della formazione iniziale del personale docente), sia il vincolo
della neutralità della riforma per la finanza pubblica (l’art. 16 stabilisce un
sistema di auto-finanziamento dei corsi di formazione previsti dal regolamento
e la relazione tecnica esamina puntualmente le norme aventi riflessi
finanziari, evidenziando che le stesse non comportano alcun onere aggiuntivo).
Per quanto riguarda l’oggetto non appare censurabile
la scelta di regolare la formazione dei docenti, e non anche il loro
reclutamento. La scissione temporale dei due interventi non è impedita dalla
formulazione dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244,
lì dove si stabilisce che “con regolamento adottato dal Ministro della pubblica
istruzione e dal Ministro dell’università e della ricerca, ai sensi dell’art.
17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 40 […], è definita la disciplina
dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale e dell’attività
procedurale per il reclutamento del personale docente”. La norma, infatti,
indica la fonte e la possibilità di adozione di un unico regolamento, non anche
l’obbligo, né la necessità che l’adozione dei provvedimenti sia contestuale.
Sul nuovo sistema di formazione universitaria dei docenti, andrà poi a
innestarsi la nuova disciplina sul reclutamento, che deve tener conto del
processo di attuazione dell’articolo 64 del decreto legge n. 112 del 2008, con
particolare riferimento al riordino dei licei e degli istituti di istruzione tecnica
e professionale e la razionalizzazione e l’accorpamento delle classi di
concorso nella prospettiva di una maggiore flessibilità dell’impiego dei
docenti.
La fedeltà alla fonte primaria è riscontrata anche sul
piano procedimentale, essendo stati acquisiti i pareri obbligatori del Ministro
dell'economia e delle finanze e del Ministro per le riforme e le innovazioni
nella pubblica amministrazione, oltre che i pareri facoltativi del Consiglio
universitario nazionale, del Consiglio nazionale per l’alta formazione
artistica e musicale, del Consiglio nazionale degli studenti universitari, del
Consiglio nazionale della pubblica istruzione.
Quanto alla compatibilità con il quadro legislativo
del settore ed alla coerenza con il sistema, il regolamento delinea un nuovo
modello di formazione iniziale dei docenti, sostitutivo di quello vigente,
nonché di quello previsto dal decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 227 (già
abrogato dal medesimo articolo 2, comma 416 della legge n. 244 del 2007). Il
regolamento mantiene peraltro in capo alle università e alle istituzioni di
alta formazione artistica, musicale e coreutica, l’attività di formazione del
personale docente della scuola.
L’esigenza di ridisegnare il percorso degli insegnanti
di ogni ordine e grado è indubbiamente legata alla constatazione di una
difficoltà della scuola italiana, testimoniata da numerose ricerche di
organismi internazionali e nazionali, nonché dall’esperienza diretta, che la
colloca in posizioni molto basse soprattutto per quanto riguarda il livello
degli apprendimenti linguistici, nell’ambito delle scienze matematiche, fisiche
e naturali e, in generale, delle conoscenze disciplinari. Tale difficoltà non
può che essere ricondotta ai contenuti e alle modalità degli insegnamenti e al
livello di conoscenze e competenze degli insegnanti.
Il tema della formazione degli insegnanti è stato
affrontato nel regolamento tenendo presente un obiettivo e due premesse
fondamentali.
L’obiettivo è di contemperare l’esigenza di
cambiamento, connessa all’inevitabile constatazione che i risultati delle
numerose riforme messe in atto nel passato decennio non sono stati
soddisfacenti, con quella di non sottoporre il sistema universitario ad
ulteriori tensioni. Occorre quindi risolvere il problema della formazione degli
insegnanti senza stravolgimenti normativi e senza nuove modifiche del decreto
ministeriale n. 270 del 2004 proprio nella fase in cui esso viene applicato in
tutte le università. Si tratta di far sì che le università inseriscano
nell’offerta formativa quei percorsi di “accreditamento” interni alla lauree
magistrali che sono indispensabili per la formazione degli insegnanti. Una
soluzione siffatta può essere introdotta immediatamente con interventi
normativi molto limitati.
La prima premessa è legata alla considerazione
iniziale, e cioè che un miglioramento del livello della scuola italiana
attraverso la riqualificazione del percorso di formazione degli insegnanti deve
comportare un deciso rafforzamento delle conoscenze disciplinari nei confronti
delle quali si è manifestata negli ultimi anni un’insufficiente attenzione.
Come in ogni altra professione qualificata, un insegnante deve entrare in aula
con un elevato livello di conoscenze disciplinari adeguate e aggiornate in
riferimento alle materie delle singole classi di abilitazione per
l’insegnamento. Un siffatto livello può essere efficacemente conseguito nel
contesto di una laurea magistrale che comporti la preparazione di una tesi di
laurea e anche attività di laboratorio.
La seconda premessa è che la formazione degli
insegnanti deve promuovere la riflessione pedagogica e sviluppare capacità
didattiche, organizzative, relazionali e comunicative. Deve considerarsi
acquisito che un siffatto aspetto è caratteristico del profilo formativo e
professionale dell’insegnante. Il futuro insegnante, oltre a possedere sicure e
imprescindibili conoscenze delle discipline da insegnare, deve avere
l’opportunità di riflettere sulle modalità di trasmissione delle conoscenze e
di acquisizione delle competenze e sulle complesse e articolate problematiche
della mediazione didattica. La sua formazione socio-psico-pedagogica deve
renderlo capace di orientarsi nelle diverse fasce di età e permettergli di
operare al meglio sia nell’ambito dei problemi legati alle relazioni
interpersonali a scuola (lavoro di gruppo, rapporti tra studenti, rapporti con
le famiglie, ecc.) sia all’individuazione delle modalità educative (motivazioni
allo studio, partecipazione, ecc.) adeguate a promuovere il successo didattico.
Da quanto precede risulta che è stato tenuto ben
presente, da un lato, l’esigenza di continuità con l’ordinamento universitario,
di recente modificato, dall’altra l’esigenza di introdurre correzioni di rotta
ad una normativa non pienamente idonea a formare un corpo docente all’altezza
delle sfide della modernità.
Non può che rilevarsi la piena rispondenza al disegno
legislativo – da tempo ordito – che intende sempre più valorizzare i principi
di efficacia, efficienza ed economicità, che permeano il moderno volto del
sistema amministrativo, alla luce di una rilettura dell’art. 97 Cost. e del
principio di buon andamento, il quale muove dall’idea che l’attività della
pubblica amministrazione, sia essa destinata all’erogazione di atti come di
servizi, assuma la configurazione di un «servizio» reso alla comunità nazionale
(art. 98 Cost.).
Proprio nel settore dell’istruzione l’art. 64, comma 3
del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla
legge n. 133 del 2008 ha demandato al Ministro dell'istruzione, dell'università
e della ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza Unificata la predisposizione di un piano programmatico di
interventi “volti ad una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse
umane e strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed
efficienza al sistema scolastico”, conferendo con il successivo comma 4
un’ampia delega allo stesso Ministro per la revisione dell’assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico, in attuazione
di detto piano.
La Sezione rinvia in proposito alle considerazioni già
svolte in precedenti pareri relativi ai regolamenti già preparati, ricordando
in particolare il nesso necessario fra:
1) obiettivi di finanza pubblica, revisione
organizzativa, revisione ordinamentale e didattica della scuola;
2) sviluppo e competitività del sistema nazionale da
un lato e miglioramento del livello culturale della popolazione nazionale
dall’altro;
3) buon andamento dell’organizzazione amministrativa e
standards quantitativi e qualitativi del servizio istruzione.
In tale contesto la “formazione dei formatori” è uno
snodo essenziale, da cui dipende in buona parte la validità del “progetto
scuola” nel sistema Italia. Concetto scolpito nell’art. 2, comma 1 del
regolamento, secondo cui “La formazione iniziale degli insegnanti di cui
all’articolo 1 è finalizzata a qualificare e valorizzare la funzione docente
attraverso l’acquisizione di competenze […] ecessarie a far raggiungere agli
allievi i risultati di apprendimento previsti dall’ordinamento vigente”.
Sul piano dei contenuti, premesso che una valutazione
strettamente di merito non è nella competenza consultiva del Consiglio di
Stato, l’analisi dello schema di regolamento consente di formulare le seguenti
osservazioni.
In ordine al collegamento con la manovra di riforma
dell’istruzione scolastica stabilisce espressamente l’art. 1 che il regolamento
è adottato “nelle more del complessivo processo di riforma della formazione
iniziale e del reclutamento dei docenti, collegato all’emanazione del
regolamento di cui all’articolo 64, comma 4, lettera a) del decreto legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, con legge 6 agosto 2008, n.
133” ed “in coerenza con le previsioni di cui al piano programmatico adottato
dal Ministro dell’istruzione dell’ università e della ricerca, ai sensi del
predetto articolo 64”. L’art. 64, comma lett. a), infatti, fissa tra i criteri
della delega la “razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso,
per una maggiore flessibilità nell’impiego dei docenti”. Inoltre, con
riferimento ai percorsi di formazione degli insegnanti della scuola secondaria
di seconda grado – la cui riforma non era ancora stata varata al momento di predisposizione
del testo – l’art. 8, comma 2 si preoccupa di assicurare il necessario
coordinamento. Analoga formula è posta dall’art. 9, comma 3 relativamente ai
percorsi di formazione degli insegnanti di materie artistiche, musicali e
coreutiche, della scuola secondaria di primo e secondo grado.
Il punto centrale del regolamento è la disciplina dei
percorsi di formazione dell’insegnante, che si svolge all’interno del sistema
universitario (art. 4) ed è articolata in due fasi: una laurea magistrale ed un
tirocinio, differenziati a seconda del grado scolastico cui si riferiscono.
L’attuale normativa universitaria prevede due livelli
di laurea, oppure una laurea magistrale a ciclo unico per particolari
professioni.
Per gli insegnanti della scuola dell’infanzia e della
scuola primaria il regolamento, tenendo conto delle riflessioni e studi
condotti sull’attuale laurea quadriennale nelle facoltà di Scienze della
formazione e delle specificità educative dei maestri, rifiuta il percorso del
tipo 3 + 2, il quale non palesa utilità per tale ambito ed, inoltre,
ostacolerebbe un tempestivo inizio delle esperienze di tirocinio, essenziali
per la natura dell’insegnamento primario e dell’infanzia. Da qui la soluzione
(art. 6) più coerente di un unico ciclo abilitante di cinque anni, comprensivo
di un tirocinio che verrà avviato nelle facoltà di Scienze della formazione a
partire dal secondo anno di corso, con accesso a numero programmato secondo le
indicazioni del Ministero. Il percorso di studi articolato su cinque anni
consiste di un curriculum equilibrato tra insegnamenti disciplinari e
didattico-pedagogici. Per entrambi gli ordini di scuola sono potenziati gli
insegnamenti linguistico-letterari, matematici, di scienze fisiche e naturali,
storici e geografici.
Per le scuole secondarie è preliminare che i docenti
acquisiscano quelle conoscenze e competenze specialistiche necessarie per
l’insegnamento di primo e secondo grado. Il percorso previsto (articoli 7 ed 8)
consiste, dunque, nel conseguimento della laurea triennale, e poi nell’accesso
a un biennio magistrale didattico a numero programmato con prova di accesso
sulla base delle indicazioni del Ministero, seguito da un anno finale di
tirocinio. Il tirocinio formativo attivo (art. 10) è configurato quale vero e
proprio corso di preparazione all’insegnamento. Esso ha durata annuale e
attribuisce, tramite un esame finale il titolo di abilitazione all’insegnamento
in una delle classi di abilitazione previste dal decreto ministeriale n. 39 del
1998 e dal decreto ministeriale n. 22 del 2005, sino a quando tali decreti non
saranno sostituiti. Il corso di tirocinio formativo attivo è istituito presso
una facoltà di riferimento e può essere interfacoltà o interateneo. In tale
segmento della formazione, che si svolge presso istituzioni scolastiche
accreditate dalla Regione (art. 12), è valorizzata la figura del tutor (art.
11), scelto tra il personale docente e dirigente in servizio nelle istituzioni
scolastiche del sistema nazionale di istruzione.
Ciò posto, con riferimento a singole disposizioni, la
Sezione ritiene di formulare i seguenti rilievi e suggerimenti.
All’art. 3, comma 2, lett. b) appare preferibile
esplicitare – anche per ragioni di simmetria con la precedente lettera a) – che
per l’insegnamento nella scuola secondaria è richiesto, oltre al corso di
laurea biennale ed al successivo tirocinio, il conseguimento della laurea
triennale di base.
Nell’art. 11 esiste un contrasto tra il comma 3,
secondo cui i docenti chiamati a svolgere l’incarico di tutor dei tirocinanti
sono designati dai dirigenti scolastici preposti alle scuole iscritte
nell’elenco di cui all’articolo 12, tra i docenti di ruolo in servizio nelle
medesime istituzioni e che ne abbiano fatto domanda, il comma 5, che stabilisce
una disciplina unitaria di selezione per tutte le figure di tutor, il comma 7,
che riferisce la procedura di conferma annuale ai soli tutor coordinatori ed
organizzatori. Sembrerebbe che tale contraddizione sia da imputarsi ad un
erroneo riferimento da parte dell’art. 5, primo periodo ai tutor dei
tirocinanti, che invece avrebbero dovuto essere esclusi dalla relativa
disciplina, calibrata sulle altre due figure. In tal senso milita anche la
relazione illustrativa.
Pertanto si consiglia la riformulazione della
disposizione eliminando il richiamo ai compiti tutoriali di cui al comma 3. Per
chiarezza si riporta il testo modificato: “5. Con decreto del Ministro
dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro
dell’economia e delle finanze sono stabiliti, nei limiti dell’autorizzazione di
spesa di cui all’articolo 1, comma 4, della legge 3 agosto 1998, n. 315, i
contingenti del personale della scuola necessario per lo svolgimento dei
compiti tutoriali di cui ai commi 2 e 4 e la loro ripartizione tra le facoltà o
le istituzioni dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica di
riferimento, nonché i criteri di selezione degli aspiranti ai predetti
compiti”.
All’art. 15, comma 22 si suggerisce di eliminare la
parola “non” nell’inciso “avente natura non regolamentare”, che definisce il
decreto chiamato a fissare i percorsi finalizzati alla formazione iniziale e
all’abilitazione degli insegnanti tecnico-pratici, il quale – anche per ragioni
di congruenza – deve avere natura normativa. In generale, indipendentemente dalla
natura non normativa dei decreti, appare preferibile eliminare il predicato
“non regolamentare” dal testo, trattandosi di precisazione inappropriata,
specie in una fonte di rango secondario.
Le superiori osservazioni saranno da considerare nella
redazione finale del decreto legislativo.
Prima di rendere il parere definitivo la Sezione
ritiene di sollecitare un chiarimento da parte del Ministero in ordine a due
punti.
Con riferimento all’art. 15 risulta meritevole di
approfondimento la questione – sollevata nel parere del Consiglio Nazionale
della pubblica istruzione – relativa al riconoscimento del servizio prestato in
via precaria presso le istituzioni scolastiche, ai fini dell’accesso al
tirocinio formativo attivo, nonché come parte dei crediti formativi previsti
nel tirocinio, con particolare riferimento ai laboratori didattici di cui alla
tabella dodici. Al riguardo, anche al di là di possibili profili formali di
irragionevolezza della disciplina transitoria, appare opportuno prevedere, in
una fase di passaggio dal vecchio al nuovo regime, tener conto dell’esperienza
professionale maturata, ferma restando la possibilità di fissare presupposti e
limiti di tale rilevanza e di graduarne gli effetti.
Con riferimento all’art. 16 desta non poche perplessità
la previsione secondo cui i corsi previsti dal regolamento, organizzati
dall’Università o dalle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e
coreutica, sono organizzati “con i proventi derivanti dal pagamento delle tasse
e dei contributi a carico dei corsisti”.
La Sezione individua al riguardo un possibile
conflitto con il principio di legalità di cui all’art. 23 della Costituzione,
che attiene a tutte le prestazioni patrimoniali imposte, indipendentemente
dalla natura tributaria o meno (ragion per cui il problema investe – oltre le
tasse – i contributi, anche qualora se ne voglia disconoscere la natura
fiscale). Detto principio è compromesso non solo in mancanza di una base
formale del potere impositivo, ma anche in assenza della fissazione in norme di
legge dei criteri fondamentali cui lo stesso deve ispirarsi.
Il Ministero, pertanto, è invitato a indicare quale
sia la fonte primaria della norma regolamentare appena citata se la stessa
detti un criterio idoneo a consentire la previsione secondo cui l’integrale
copertura del costo dei corsi avviene attraverso il prelievo coattivo sui
corsisti. Non sarebbe sufficiente, infatti, a giustificare detta previsione la
semplice esistenza del potere di imporre tasse e contributi a carico dei
corsisti, atteso che il principio di legalità sostanziale, particolarmente
inteso in materia di ablazioni obbligatorie, postula che sia legge a stabilire
il perimetro entro cui tale potere deve muoversi. Si aggiunga che il principio
dell’integrale copertura dei costi tramite tassazione e contribuzione degli
aventi diritto al servizio appare poco in linea con la natura di tali
prestazioni, e più adeguato ad un corrispettivo contrattuale. Infine,
l’attribuzione al Ministero dell’istruzione della competenza a fissare la misura
delle tasse, può risultare lesiva dell’autonomia universitaria e andrebbe con
essa coordinata.
La formulazione dell’art. 16 non aiuta l’interprete
neppure a comprendere chiaramente il rapporto esistente tra la copertura dei
costi tramite tasse e contributi e il principio di invarianza di spesa nel
finanziamento della riforma. Dalla relazione tecnica emerge come solo una parte
limitata dell’intervento trovi copertura nel prelievo coatto, mentre dal testo
della disposizione sembra il contrario, sia per la mancata limitazione del
nesso tra costi e ricavi provenienti dai versamenti dei corsisti (ad esempio
tramite la particella “anche”), sia per l’immediata successione della
prescrizione secondo cui dai corsi non devono derivare nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica.
Ulteriore elemento di incertezza risiede nel
significato attribuito all’espressione “finanza pubblica”, di cui occorre che
il Ministero specifichi se si riferisce al solo bilancio dello Stato (come
emergerebbe dalla relazione tecnica) o anche a quello dell’Università.
P.Q.M.
Sospende emanazione del parere all’esito degli
adempimenti di cui in motivazione.
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L'ESTENSORE |
IL
PRESIDENTE |
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Francesco
Bellomo |
Giancarlo
Coraggio |
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IL SEGRETARIO
Su www.vincenzobrancatisano.it
La sintesi in un
interessante articolo di OrizzonteScuola (da leggere)