“E ora scegliamoci gli insegnanti migliori”

L’intervista alla Fondazione Giovanni Agnelli



 

 

 

 

29 GIUGNO 2012 – «Farebbe molta differenza il fatto che  un insegnante assunto a tempo determinato e che si sia ben comportato, a giudizio della scuola e dei colleghi, potesse essere confermato. Invece ora, come tutti sanno, questo non è possibile, e comunque il giudizio sul suo lavoro dato dai suoi colleghi o dal dirigente non vale nulla». Lo ha dichiarato Marco Gioannini, ricercatore della Fondazione Giovanni Agnelli, proprio a ridosso della scadenza dei contratti annuali di migliaia di docenti, nel corso di una lunga intervista rilasciata al giornalista Vincenzo Brancatisano sulla qualità delle scuole italiane per il prossimo numero di Scienza dell’Amministrazione Scolastica. Il ricercatore ha sottolineato i problemi legati alla gestione delle graduatorie e del turnover che ne consegue.  «La continuità didattica è importante. E lo è tanto più è difficile la condizione del  ragazzo. C’è un turnover incredibile. Ma nel meccansimo infernale delle graduatorie c’è il consenso del ministero e dei sindacati. Ogni cosa è soggetta al ricorso e le riforme non si propongono per timore dei ricorsi al Tar». Quanto al docente assunto con contratti a tempo determionato “Il dirigente che volesse assumerlo – ha precisato il ricercatore, coautore di un’importante ricerca sulla valutazione dei docenti e delle scuole –  si potrebbe pure  incatenare ma non servirebbe a nulla. Ecco, se la chiamata diretta dei docenti può essere immaginato come uno scenario difficile da perseguire, questo invece si potrebbe praticare in fretta e sarebbe un passo avanti». Alla domanda di Brancatisano che gli ha chiesto di precisare se gli insegnanti dovrebbero essere scelti e reclutati direttamente dalle scuole, Gioannini ha risposta: «Secondo noi, in un sistema ideale, sì. In un mondo ideale gli insegnanti dovrebbero scegliere la scuola e, viceversa, le scuole dovrebbero potersi scegliere gli insegnanti migliori naturalmente individuandoli in albi professionali regionali formati con criteri nazionali uniformi. La scelta diretta dovrebbe essere fatta dal dirigente e dal consiglio d’istituto. Ma non siamo in un mondo ideale, ed è dunque difficile immaginare una cosa così. Certamente quella è una strada da non demonizzare, anche se ci sono problemi seri, come la nostra tradizionale virtù in tema di familismo».   



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Una delle pubblicazioni precedenti sulla

Rivista di Scienza dell’Amministrazione Scolastica





Vincenzo Brancatisano

 

 

 

 

 

Abusi contrattuali (*)

Di Vincenzo Brancatisano

Reiterazione dei contratti a termine nella scuola pubblica, dopo decenni di diffusa tolleranza i nodi sembrano giunti al pettine. L’abitudine del nostro Stato di assumere per anni e anche per decenni personale docente e non docente con contratti annuali, spesso su posti vacanti, è arrivata al capolinea. Un fiume in piena di sentenze emanate da Tribunali di tutta la penisola ha messo alle strette il ministero dell’Istruzione, più volte condannato proprio a causa della ripetizione nel tempo di contratti di lavoro avviati il primo settembre di un anno e risolti il 30 giugno dell’anno successivo o, in una più piccola percentuale di casi, il 31 agosto, in attesa dell’ennesima riassunzione in servizio, il giorno dopo, dei medesimi lavoratori. Un nutrito numero di docenti e di lavoratori del personale Ata (ausiliari, tecnici e amministrativi), si è rivolto negli ultimi anni al giudice del lavoro, ora singolarmente ora in forma collettiva, e non necessariamente con l’ausilio di sigle sindacali, per vedere riconosciuti alcuni diritti, nella convinzione che i medesimi siano stati violati dallo Stato  attraverso l’abuso di contratti a termine non seguiti dalla trasformazione di questi ultimi in rapporti di lavoro a tempo indeterminato. L’Avvocatura dello Stato s’è difesa energicamente e talvolta – poche volte in realtà, sia in primo grado sia in appello – l’ha spuntata in qualche modo. Ma anche nelle motivazioni delle sentenze favorevoli all’amministrazione sono talvolta ravvisabili elementi che depongono a favore della tesi che la reiterazione così massiva dei contratti a termine lambisca e spesso superi il limite della illegittimità e dell’abuso.

I fatti che costituiscono l’asserito fondamento dei diritti vantati in giudizio dai lavoratori precari della scuola, che svolgono analoghe mansioni rispetto a quelle espletate dal personale assunto a tempo indeterminato, sono di varia natura ma nella sostanza ruotano attorno al principio di non discriminazione, sancito da varie leggi interne, dalla Costituzione italiana e soprattutto, ed è questa la novità divenuta dirompente, dalla normativa comunitaria. Quest’ultima, unitamente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee di Lussemburgo, si sta rivelando molto più efficace rispetto alla normativa interna in merito alla tutela di precisi diritti dei lavoratori. I diritti vantati dai lavoratori, che hanno trovato soddisfazione nelle sedi giudiziarie italiane, in diversa misura e sia pure in via non definitiva, sono fondamentalmente tre: a) il diritto alla trasformazione del contratto da tempo determinato a tempo indeterminato; b) il diritto al riconoscimento in favore dei precari degli scatti di anzianità e della carriera, al pari dei loro colleghi di ruolo a tempo indeterminato e anche in linea con la carriera e gli aumenti di stipendio che la legge italiana riconosce agli insegnanti precari di Religione cattolica, peraltro pagati dallo Stato. Tale riconoscimento potrebbe avere effetto retroattivo, nei limiti della prescrizione dei diritti di natura patrimoniale, con conseguente corresponsione del “maturato e non percepito”; c) il diritto al risarcimento del danno patito a causa della reiterazione dei contratti a termine, risarcimento previsto espressamente da una normativa dall’art. 36 del decreto legislativo 165/2001 a compenso della illegittima mancata conversione del rapporto nel settore pubblico. Il risarcimento comprende il danno emergente (ad esempio il mancato stipendio estivo) e il lucro cessante, che fa capo alla mancata progressione di carriera e di stipendio (il riconoscimento del lucro cessante verrebbe meno nell’ipotesi di riconoscimento degli scatti) e a tutti i danni che si riescano a dimostrare in giudizio. La più ridotta entità del risarcimento, compresa tra le due e le quindici mensilità, introdotta con l’articolo 32 della legge n. 183/2010 (Collegato lavoro 2011) e denunciata da più parti come colpo di spugna contro i diritti dei precari, è stata interpretata dalla Corte di Cassazione il 28 gennaio scorso (n. 2112) come aggiuntiva e non come sostitutiva del danno effettivo. La Corte, nell’ordinanza con cui ha sollevato la questione di legittttimità costituzionale della normativa in questione, ha ritenuto che la medesima limita la tutela del lavoratore provocando una reale disparità tra indennità e danno effettivo.

Il ricorso massivo al lavoro a tempo determinato nella scuola pubblica italiana garantisce allo Stato un risparmio solo in ordine e nei limiti della mancata corresponsione degli scatti di anzianità e dei relativi aumenti di stipendio. Tuttavia, da un’analisi più approfondita della questione emerge che si tratta di risparmio davvero fittizio, tanto è destinato a svanire, nel tempo, a seguito della ricostruzione della carriera ottenuta dal lavoratore una volta conseguita l’assunzione a tempo indeterminato, grazie al riconoscimento del servizio preruolo. Si tratta di un riconoscimento parziale, visto che i docenti di ruolo vedono valutati gli ultimi quattro anni per intero e due terzi degli anni rimanenti. Ma anche su questo punto la normativa, sebbene confermata da una prassi pluridecennale, desta dubbi di legittimità, tanto che qualche pronunciamento giudiziale (vedi Tribunale di Trieste 27 dicembre 2010) sempre ispirandosi alla normativa comuntaria (che, si legge nel provvedimento, “ha prevalenza sul diritto nazionale contrattuale difforme che per questo motivo deve essere disapplicato in modo da conformare il diritto interno a quello comunitario”) ha già accertato che al docente di ruolo spetta per intero, e non solo per alcuni anni, il riconoscimento del servizio prestato in preruolo, cioè durante il precariato, atteso che il lavoro precario debba essere equiparato al lavoro stabile.

Fuori da questa situazione, cioè se non si considera il lucro conseguito dallo Stato attraverso il mancato riconoscimento della carriera – lucro peraltro azzerato nelle ipotesi di accertamento giudiziale del risarcimento del danno – mantenere nel precariato un nutrito esercito di lavoratori della scuola (130.000 docenti e 50.000 Ata assunti con contratto annuale fino al 30 giugno o fino al 31 agosto) non solo non consente di risparmiare, ad onta di quanto potrebbe apparire, ma costringe lo Stato a spendere di più. E non rilevano a questo proposito solo i maggiori costi di natura non immediatamente economica, indotti dalla discontinuità didattica legata al continuo turnover dei docenti, che neutralizza ogni serio piano dell’offerta formativa. Ai costi indiretti si aggiungono gli oneri di natura finanziaria. Non considerando i precari annuali assunti fino al 31 agosto, gli assunti fino al 30 giugno percepiscono l’indennità sostitutiva delle ferie maturate e non godute, che secondo la giurisprudenza non è soggetta a tassazione a differenza dello stipendio, l’assegno di disoccupazione ordinaria, nonché il trattamento di fine rapporto anticipato e da pagare entro un breve lasso di tempo dalla scadenza del contratto.  Per non parlare degli oneri aggiuntivi necessari per pagare le ore di lavoro degli impiegati di Inps, Inpdap e dei centri per l’impiego impegnati in pratiche che sarebbero evitate se tanti precari stabili non diventassero periodicamente disoccupati. I precari annuali finiscono dunque per beffare lo Stato, l’Inps e l’Inpdap in un colpo solo, guadagnando addirittura qualche spicciolo in più. D’altra parte, visto che le scuole rimangono aperte dopo il 30 giugno, per gli esami di Stato, e pure oltre, l’assenza estiva di bidelli e amministrativi, a loro volta non pagati in quel periodo, induce i colleghi rimasti in servizio a un super lavoro senza contare i problemi indotti dal continuo avvicendamento di lavoratori nuovi alle prese con pratiche sconosciute. Pur non considerando le pretese di questi lavoratori all’allungamento del proprio contratto almeno fino al 31 agosto come per i colleghi, pretese che hanno spesso trovato conforto nella giurisprudenza di alcuni Tribunali (tra gli altri, quelli di Bari, Trani e Barletta nel 2009), la domanda che si dovrebbe porre il legislatore è se davvero sia un affare per la collettività non coprire i posti vacanti con l’assunzione a tempo indeterminato, pur tenendo conto delle restrizioni di natura contabile e dei formalismi comunitari in tema di stabilità dei bilanci degli Stati membri che impongono una certificazione numericamente contenuta dei lavoratori pubblici in pianta stabile.   

I tentativi di soluzione normativa

Lo Stato datore di lavoro, sostenuto dall’accondiscendenza delle parti sociali che solo di recente hanno manifestato pubblicamente qualche perplessità, ha alimentato per decenni questo stato di cose favorendo un’espansione allarmante del fenomeno. Ma ora sembra finalmente consapevole della posta in gioco e della debacle finanziaria cui potrebbe andare incontro. Lo dimostrano alcune recenti manovre, per ora andate a vuoto, con le quali il legislatore ha tentato a più riprese di arginare per via normativa le pretese giudiziali di un numero di lavoratori che cresce in misura esponenziale.

Il primo tentativo è avvenuto nel 2008, durante l’iter di conversione del Decreto-Legge 25 settembre 2009, n. 134 (“Salvaprecari”), poi diventato Legge 167/2009. Una norma, poi espunta dall’art. 1 del decreto in questione, prevedeva che la reiterazione dei contratti nella scuola non solo non dava diritto a una stabilizzazione del precario di lungo corso ma anche che il precario medesimo non avrebbe maturato alcuno scatto di anzianità. I futuri contratti a tempo determinato «non possono in alcun caso trasformarsi in rapporti di lavoro a tempo indeterminato – si leggeva nel testo – nè consentire la maturazione di anzianità utile ai fini retributivi prima della immissione in ruolo».  Un successivo ripensamento ha trasformato la norma in una nuova formulazione secondo cui i contratti a tempo determinato stipulati «in quanto necessari per garantire la costante erogazione del servizio scolastico ed educativo, possono trasformarsi in rapporti di lavoro a tempo indeterminato solo nel caso di immissione in ruolo, ai sensi delle disposizioni vigenti e sulla base delle graduatorie previste dalla presente legge».[1]

Il secondo tentativo è stato esperito con il citato decreto Collegato Lavoro che ha ridotto sensibilmente i tempi di prescrizione dei diritti dei lavoratori precari fissando al 23 gennaio 2011 il termine ultimo per l’impugnativa da inviare al proprio datore di lavoro, poi fatto slittare al 31 dicembre 2011 e imponendo un successivo periodo di 270 giorni per il ricorso giudiziario, a pena di decadenza definitiva. Secondo il decreto, le restrizioni incidono anche sui procedimenti in corso. Ma la Corte di Cassazione nella citata ordinanza 2112 del 28 gennaio ha per altri versi stigmatizzato l’illegittima interferenza del legislatore nei processi in corso.

Il terzo tentativo è contenuto nell’art. 9 comma 18 del Decreto Legge per lo Sviluppo 13 maggio 2011 n. 70, convertito definitivamente in legge il 7 luglio scorso e in attesa di promulgazione alla data di stampa di questa rivista. La norma colpisce il personale scolastico escludendo esplicitamente e specificamente dalle tutele previste dal decreto legislativo 368/2001 «i contratti a tempo determinato stipulati per il conferimento delle supplenze del personale docente ed ATA, considerata la necessità di garantire la costante erogazione del servizio scolastico ed educativo». Il comma 18 tenta dunque per l’ennesima volta di arginare il problema, ma si tratta solo di un tentativo la cui efficacia è tutta da dimostrare, atteso che la mancata conversione del rapporto dovrebbe essere sostituita dal riconoscimento della carriera e dai risarcimenti.

 

Una guerra con armi spuntate?

La gravità e l’urgenza della situazione si possono riassumere in un intervento del deputato Giuliano Cazzola, vicepresidente della IX Commissione Lavoro Pubblico e Privato della Camera, che in un suo articolo intitolato “Così i giudici rischiano di creare un'emergenza debito” apparso sulla rivista online Il Sussidiario il 6 aprile 2011 scriveva: «Due sentenze della magistratura mettono nei guai la Pubblica istruzione e potrebbero dare la stura, se non fossero corrette negli altri gradi di giudizio, a un contenzioso con effetti devastanti per le finanze pubbliche». Nell’articolo venivano ripercorse le tracce di una sentenza con cui il Tribunale di Genova (520/2011) ha risarcito alcuni precari con molte decine di migliaia di euro a testa (mezzo milione nel totale), in analogia con precedenti sentenze emesse da altri Tribunali, e della sentenza del Tribunale di Siena che ha stabilizzato un precario dopo alcuni anni di contratti a termine ripetuti senza soluzione di continuità anche in questo caso con un risarcimento dei danni patiti. Il parlamentare di maggioranza denunciava il pericolo di una debacle delle finanze dello Stato italiano. Il giudice di Siena – ma possiamo aggiungere altre analoghe sentenze, quali quella del Tribunale di Livorno (26 novembre 2010) e da ultimo una del Tribunale di Napoli (16 giugno 2011) che ha stabilizzato alcuni lavoratori non docenti della scuola – ha ordinato la conversione del rapporto dei ricorrenti da tempo determinato a tempo indeterminato. «C’è da sperare – insisteva Cazzola – che tali sentenze siano corrette negli ulteriori gradi di giudizio, dal momento che l’orientamento assunto sembra essere in palese contrasto con le norme di legge». Se questo non bastasse, precisava Cazzola, «è stata predisposta una norma di natura interpretativa». Ci si riferiva evidentemente al citato art. 9 del decreto sullo sviluppo

Tuttavia il legislatore è cosciente del fatto che le armi in proprio possesso in questa sua ipotetica sfida alla normativa comunitaria potrebbero rivelarsi piuttosto spuntate. Ne è prova il contenuto di un parere del Servizio Studi-Dipartimento Affari Comunitari della Camera redatto durante l’iter di formazione della legge salvaprecari e girato al legislatore. Il parere, che fu all’origine dell’espunzione del citato art. 1, fa riferimento alla Nota del 25 settembre 2008 della Direzione Generale Amministrazione per il personale scolastico del Ministero dell’Istruzione[2], usata spesso dal Miur per contestare in giudizio, e non solo in giudizio, le pretese dei lavoratori scolastici ricorrenti. Secondo questo documento, «il rapporto di lavoro che s’instaura tra il docente supplente e l’amministrazione scolastica ha caratteristiche del tutto peculiari, tali da giustificare e da rendere necessaria una diversità di trattamento, poiché il regime specifico delle supplenze nel settore della scuola si caratterizza quale disciplina separata e speciale, nell’ambito dei rapporti di lavoro a tempo determinato, in ragione della necessità di garantire, attraverso la continuità didattica, il diritto costituzionale all’educazione, all’istruzione e allo studio (…)». Tale diversità di trattamento, prosegue preoccupato il Servizio Studi, «troverebbe fondamento nel fatto che le supplenze sono caratterizzate sia dalla precarietà del rapporto, legata all’assenza del titolare, sia dalla mancanza di continuità, in quanto i vari periodi di servizio di supplenza attengono a diversi contratti di lavoro». Il Ministero aveva spiegato più volte, anche ai dirigenti degli Uffici scolastici provinciali cui s’erano rivolti in prima istanza i lavoratori per chiedere la stabilizzazione, che il rapporto che s’instaura tra il professore supplente e l’amministrazione scolastica ha caratteristiche del tutto peculiari, caratterizzato dalla necessità di garantire, attraverso la continuità didattica  la costante erogazione del servizio scolastico ed educativo. Il  rapporto di lavoro del personale scolastico supplente è regolamentato, secondo il Ministero, «da distinti contratti di lavoro,  che possono riferirsi anche a supplenze annuali o fino al termine delle lezioni, che, se anche conferite allo stesso docente nell’immediato anno scolastico successivo, non traggono origine dalla precedente nomina e non costituiscono una prosecuzione senza soluzione di continuità del rapporto di lavoro, ma traggono origine da diversi provvedimenti, determinati da distinte procedure di nomina discendenti da apposite graduatorie di aspiranti» E’ da ritenere, secondo il Ministero, che «le caratteristiche particolari del rapporto di lavoro del supplente con l’amministrazione scolastica giustificano la mancata previsione di una progressione di stipendio legata alla prestazione del servizio, caratterizzata dalla precarietà e discontinuità della prestazione stessa. Ciò tenuto inoltre conto che la particolare disciplina vigente per il personale scolastico di ruolo consente invece il riconoscimento, ai fini economici e della carriera, di tutti i servizi non di ruolo prestati prima dell’immissione in ruolo».

A questo punto, citando nel proprio documento la normativa comunitaria e la giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee di Lussemburgo in tema di prevenzione dell’abuso dei contratti a termine, l’Ufficio studi si rivolge al legislatore invitandolo a soprassedere. Vi si legge: «Tuttavia la disposizione in oggetto potrebbe venirsi a trovare in contrasto con le previsioni della direttiva 1999/70/CE e con quanto statuito nella Sentenza C-307/05. Potrebbero mancare infatti “ragioni oggettive”, secondo la richiamata interpretazione che la Corte ha dato di questa nozione, tali da giustificare una differenza di trattamento tra i lavoratori a tempo determinato e i lavoratori a tempo indeterminato comparabili». Inoltre, si argomenta, la disciplina prevista dalla norma poi espunta dall’art. 1 del decreto-legge salavaprecari «potrebbe sollevare questioni di incompatibilità» con alcune norme comunitarie che stabiliscono «un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, ivi comprese le condizioni di retribuzione». Queste norme, insiste il Servizio Studi della Camera «sono state recepite nell’ordinamento nazionale con il d.lgs. 9 luglio 2003, n. 216, recante disposizioni volte all’attuazione della parità di trattamento tra le persone per quanto concerne l’occupazione e le condizioni di lavoro, indipendentemente dalla religione, dalle convinzioni personali, dagli handicap, dall’età e dall’orientamento sessuale. Il decreto stabilisce le misure necessarie affinché tali fattori non siano causa di discriminazione, in un’ottica che tenga conto anche del diverso impatto che le stesse forme di discriminazione possono avere su donne e uomini». Siamo di fronte, dunque, a una vera e propria interpretazione autentica del problema. E’ come se lo stesso Parlamento abbia già interpretato la problematica in senso favorevole ai precari. Un’interpretazione che potrebbe trovare pieno diritto di cittadinanza nei procedimenti giudiziari in corso e in quelli in via di instaurazione. Sulla spinosa vicenda pesa anche il contenuto del decimo Considerando della Raccomandazione della Commissione europea del 7 giugno 2011 sul “Programma nazionale di riforma 2011 dell’Italia”. Vi si legge: «I lavoratori con contratti a tempo indeterminato  godono di una tutela maggiore rispetto a quelli con contratti più limitati o con contratti a tempo determinato». La Commissione raccomanda quindi al governo italiano di «adottare misure per combattere la segmentazione del mercato del lavoro, rivedendo aspetti specifici della legislazione a tutela dell’occupazione».

 

 La discriminazione

La situazione è ormai in un vorticoso divenire. La denunciata disparità di trattamento  passa attraverso diversi aspetti della vita lavorativa. Si va da quelli più importanti a quelli apparentemente più futili come i permessi per lutto familiare. Ai lavoratori di ruolo è permesso un credito agevolato per l’acquisto della casa attraverso il Fondo Credito, finanziato con i soldi prelevati forzosamente nella busta paga degli iscritti, di ruolo e precari. Ma se un precario chiedesse un finanziamento di pur modesta entità si vedrebbe rigettata la domanda perché il rapporto a tempo determinato non garantisce circa la solvibilità del debitore. Secondo il Regolamento dell’Inpdap, in sostanza, il precario finanzia la prima e (fino a un anno fa)  anche la seconda casa del proprio collega di ruolo, nonché a tutte le iniziative sociali dell’ente, ma egli stesso non potrà accedervi né evitare di pagare per gli altri. Il precario della scuola non ha il diritto di candidarsi nelle Rappresentanze sindacali (Rsu), ha solo l’elettorato attivo. Si pensi alle assenze per malattia, ai congedi e si potrebbe continuare poiché la Babele di discriminazioni è davvero ampia. Ma è sullo stipendio che si concentrano le maggiori violazioni del principio di non discriminazione consacrato nella clausola 4 dell’Accordo quadro allegato alla più volte citata Direttiva 1999/70/CE, emanata dal Consiglio dell’Unione Europea il 28 giugno 1999 e diretta a prevenire gli abusi dei contratti a termine. Recependo l’accordo-quadro stipulato in materia dalle parti sociali, la Direttiva 1999/70/CE richiede espressamente che il termine apposto al contratto di lavoro sia determinato da condizioni oggettive, quali il raggiungimento di una certa data, il completamento di un compito particolare o il verificarsi di un evento specifico. La Direttiva 1999/70/CE è diretta a dare attuazione all’accordo quadro, concluso tra le organizzazioni intercategoriali a carattere generale (CES, UNICE, CEEP) sul lavoro a tempo determinato. Quest’ultimo è volto a creare un contesto per la prevenzione degli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato. L’accordo quadro prevede che “ragioni obiettive” possono giustificare il rinnovo dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi. Esso prevede altresì che gli Stati membri stabiliscono a quali condizioni i rapporti di lavoro a tempo determinato devono essere considerati “successivi” e devono essere ritenuti a tempo indeterminato. Il termine di attuazione della direttiva scadeva il 10 luglio 2001, ed essa è stata recepita in Italia proprio in quell’anno con i decreti legislativi 165 e 368.

L’evoluzione giurisprudenziale

Dopo che nei contratti collettivi scolastici del recente passato si è letto che «in nessun caso il rapporto di lavoro a tempo determinato può trasformarsi in rapporto di lavoro a tempo indeterminato», la normativa attualmente in vigore prevede che i contratti a tempo determinato stipulati «in quanto necessari per garantire la costante erogazione del servizio scolastico ed educativo, possono trasformarsi in rapporti di lavoro a tempo indeterminato solo nel caso di immissione in ruolo, ai sensi delle disposizioni vigenti e sulla base delle graduatorie previste dalla presente legge». Il problema è: la “costante erogazione del servizio scolastico” che lo Stato italiano garantisce attraverso la stipulazione di migliaia di contratti a termine con i precari della scuola, reiterati nel tempo, potrebbe contraddire le norme europee? Può una costante erogazione del servizio conciliarsi con la transitorietà delle esigenze che, sola, giustificherebbe dal punto di vista giuridico il ricorso alla reiterazione dei contratti a termine?  

Altre fonti si pongono in contrasto con il fenomeno che descriviamo. L’art. 3 della nostra Costituzione impone l’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge. Il successivo art. 36 ricorda che «il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro». E l’art. 6 del decreto legislativo n. 368 del 2001, intitolato «Principio di non discriminazione», sancisce che  «al prestatore di lavoro con contratto a tempo determinato spetta «ogni altro trattamento in atto nell’impresa per i lavoratori con contratto a tempo indeterminato comparabili…». In passato, la Legge 230 del 1962, modificata poi dal decreto 368 (a sua volta modificato nel 2007 dalla legge 247 e in attesa delle menzionate ulteriori modifiche apportate dal decreto sviluppo del 2011), prevedeva un elenco rigorosamente tassativo dei casi in cui il legislatore o la contrattazione collettiva potevano apporre un termine al contratto di lavoro. Il decreto 368  ha introdotto una disciplina certamente peggiorativa per i lavoratori precari rispetto alla disciplina prevista dalla legge 230 laddove all’art. 1 ha stabilito semplicemente che è consentita l’apposizione di un termine alla durata del contratto di lavoro subordinato a fronte di ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo. «Non v’è dubbio, quindi – osserva il giudice Antonella Di Florio – che il decreto 368/2001 ha introdotto modifiche  peggiorative rispetto alla previgente disciplina e disposizioni diverse ed ulteriori rispetto a quelle occorrenti per dare attuazione alla direttiva»[3] e che le sue maglie larghe «hanno consentito un utilizzo indiscriminato del contratto a termine che, molto spesso, passato al vaglio dell’autorità giudiziaria, ha sortito pronunce affermative della lesione dei principi comunitari». Secondo il giudice uno dei settori dove l’abuso si è più diffusamente verificato è la pubblica amministrazione.

Eppure è diffusa la convinzione che il settore pubblico sia refrattario all’efficacia e alla portata della normativa europea in materia di prevenzione degli abusi di contratti a termine. La Corte Costituzionale ha escluso (sentenza n. 89 del 27 marzo 2003) l’incostituzionalità della distinzione tra lavoratori pubblici e privati in ordine al diritto alla conversione del rapporto in caso di illegittima reiterazione del rapporto a termine, riconosciuto solo nel settore privato. Ma nel 2006, interpretando gli articoli 1 e 5 dell’accordo quadro comunitario sul lavoro a tempo determinato, la Corte di Giustizia ha stabilito, con una sentenza depositata il 4 luglio 2006, che è illegittimo ricorrere ai contratti a tempo determinato negli Stati in cui non esiste una normativa capace di evitare e, nel caso, sanzionare la loro utilizzazione abusiva. Quell’accordo, in sostanza, dev’essere inteso come normativa che non tollera l’applicazione di una legislazione nazionale che vieta, unicamente nel settore pubblico, di trasformare in un contratto di lavoro a tempo indeterminato un susseguirsi di contratti abusivi a tempo determinato. Perché abusivi? Perché – si legge nel dispositivo della sentenza –  essi sono finalizzati a soddisfare «fabbisogni permanenti e durevoli». Ma il provvedimento decisivo, che si aggiunge ad altri emessi dalla Corte di Lussemburgo, è la Sentenza C-307/05 del 2007, citata sopra dal Servizio Studi-Dipartimento Affari Comunitari della Camera. Riferendosi a una vertenza nata in Grecia, la medesima ha riconosciuto a una lavoratrice precaria pubblica gli scatti di anzianità e fa capire, sia pure indirettamente, come la legislazione italiana in materia di lavoro nella pubblica amministrazione potrebbe entrare in rotta di collisione con i principi comunitari. Come hanno più volte sancito i trabiunali italiani che ad essa si sono richiamati esplicitamente. Anche perché i giudici, insiste la Corte, devono «nella misura del possibile interpretare il diritto interno, a partire dalla scadenza del termine di attuazione, alla luce del testo e della finalità della direttiva di cui trattasi al fine di raggiungere i risultati perseguiti da quest’ultima, privilegiando l’interpretazione delle disposizioni nazionali che sono maggiormente conformi a tale finalità, per giungere così ad una soluzione compatibile con le disposizioni della detta direttiva». Il segnale è forte e chiaro: «Dalla data in cui una direttiva è entrata in vigore – chiarisce la Corte – i giudici degli Stati membri devono astenersi per quanto possibile dall’interpretare il diritto interno in un modo che rischierebbe di compromettere gravemente, dopo la scadenza del termine di attuazione, la realizzazione del risultato perseguito da tale direttiva».

 

(*) Scienza dell’Amministrazione Scolastica, 2011 n. 3

Il link alla Rivista



[1] Cfr. legge («Salvaprecari») 24 novembre 2009, n. 167, art. 1. La norma modifica l'articolo 4 della legge 3 maggio 1999, n. 124, introducendo il nuovo comma 14 bis.

[2] Cfr. Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca - Dipartimento per l’istruzioneDirezione Generale per il personale scolastico - Uff. III/IV Prot. N. AOODGPER 15563. Roma  25 settembre 2008.

 

 

[3] Cfr. “Il contratto a termine nella giurisprudenza europea”, intervento di Antonella Di Florio presso l’Università di Napolinell’ambito del master in diritto europeo e comparato del lavoro. Napoli, 11 giugno 2008.

 

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